Pubblichiamo la lettera inviata al Presidente Napolitano il 10/10/2008 che, per correttezza e dovuta cortesia, non era stata diffusa fino ad oggi in attesa che giungesse alla Sua attenzione. Al presente non ha ovviamente, per motivi di tempo, ancora avuto alcun seguito, ma confidiamo nell’attenzione del Presidente, quando anche non dovesse esservi una specifica risposta, soprattutto nella Sua veste di Garante supremo della Carta Costituzionale.
Egregio Signor Presidente
della Repubblica Italiana
Sen. Giorgio Napolitano
Con la promulgazione di alcuni recenti provvedimenti in ordine alle questioni dell’igiene, salute e sicurezza negli ambienti di lavoro, segnatamente il D.Lgs. 81/2008 (c.d. Unico Testo) e gli Accordi della Conferenza Stato-Regioni relativi alle problematiche in ambito di lavoro da consumo di alcoolici e/o sostanze psicoattive, si pongono per i Medici del Lavoro problematiche che creano grave disagio e difficoltà applicative talora insormontabili.
La figura del Medico Competente, così come definito dal D.Lgs. 277/91 e successivamente dal D.Lgs. 626/94, fino all’attuale D.Lgs. 81/08, appare considerata in un’ottica troppo spesso non rispondente a quelle che sono le prerogative, le attribuzioni, le possibilità concrete e quindi i possibili profili di responsabilità di questo soggetto.
Infatti la posizione del Medico Competente non viene correttamente considerata nelle norme in questione, e pertanto egli si trova ad essere oggetto di sanzioni pesanti anche per atteggiamenti e comportamenti che esulano dalla sua possibilità di azione autonoma, in violazione dei principi della Carta Costituzionale di cui Lei è supremo garante, e dei quali si è fatto autorevole interprete in più occasioni del recente passato.
Il principio costituzionale al quale si fa riferimento è quanto sancito nell’art. 27 comma 1 della Costituzione della Repubblica (“La responsabilità penale è personale.”), concetto che si evidenzia anche negli artt. 40 comma 1, 42 comma 1 e 45 del Codice Penale. Come evidente e logico, un cittadino non può essere soggetto di sanzioni per azioni od omissioni che non siano conseguenza di colpa o dolo del cittadino medesimo.
Nelle norme sopra citate, di cui alcune già presenti in passato con minori sanzioni, vengono ascritte al Medico Competente responsabilità improprie, per le quali il D.Lgs. 81/2008 prevede sanzioni molto pesanti. Tali responsabilità deriverebbero da atti od omissioni sulle quali egli non ha concretamente alcun potere, trattandosi di comportamenti che sono propri del Datore di lavoro, verso il quale è evidente che il Medico Competente non ha alcun potere coercitivo.
Per capire quale sia la realtà concreta della figura del Medico Competente, bisogna anzitutto ricordare due aspetti fondamentali:
- Il Medico Competente opera in tutte le realtà lavorative del Paese, che sono in sommo grado costituite da piccole e medie imprese come Lei ben sa, con un variegato panorama datoriale che perde di qualificazione via via che si considerano aziende di minore dimensione;
- Il Medico Competente è di fatto e di diritto un consulente del Datore di lavoro, anche ove intrattenga un rapporto di lavoro dipendente, in quanto non ha autonomia decisionale sul piano organizzativo, ma deve limitarsi ad essere propositivo ed accettare le decisioni del Datore di lavoro in molti degli aspetti che riguardano la sua attività.
Ma a fronte di questa posizione subordinata, e senza che se ne tenga il dovuto conto sul piano normativo, il Medico Competente è oggetto di possibili sanzioni per fatti, in genere di tipo omissivo, che esulano totalmente dal suo controllo, violando quindi il principio che “Nessuno può essere punito per un fatto preveduto dalla legge come reato, se l'evento dannoso o pericoloso, da cui dipende l'esistenza del reato, non è conseguenza della sua azione od omissione (..)”, come stabilito dall’art.40 (libro I° Titolo Terzo) del Codice Penale.
Non si può porre in discussione il principio che ove vi sia responsabilità per colpa o dolo del Medico Competente egli debba essere sanzionato secondo Legge, ma nemmeno pare accettabile che si prevedano sanzioni in casi in cui non abbia possibilità di incidere concretamente su una azione o omissione in quanto privo di alcun potere di iniziativa autonoma.
Ricordando anche che l’art 18.1 lettera g) del D.Lgs. 81/2008 prevede che il Datore di lavoro è tenuto a richiedere l’osservanza degli obblighi previsti a carico del Medico Competente, per rendere esplicito quanto sopra, si fa riferimento ad alcune prescrizioni di cui all’art. 25 del Decreto medesimo, ovvero quanto previsto dal comma 1 lettere b, c, e, f.
Per quanto relativo al comma 1 lettera c), l’aggiornamento della documentazione sanitaria non può ovviamente prescindere dall’effettuazione degli adempimenti della sorveglianza sanitaria, pertanto la sanzione prevista appare corretta solo ove, a sorveglianza effettuata, non venisse aggiornata la documentazione relativa. Questo comma viene però normalmente associato al precedente nella prassi sanzionatoria, anche per la non inequivocabile interpretazione che è possibile darne, portando al raddoppio della sanzione per il Medico Competente.
A proposito del comma 1 lettera e), non vi è previsione normativa di un obbligo per il Datore di lavoro di comunicare la cessazione del rapporto di lavoro di uno o più dipendenti. Pertanto il Medico Competente può essere sanzionato con l’arresto fino a un mese o con l’ammenda da 500 a 2.500 euro a seguito di qualcosa che il Datore di lavoro non è tenuto per Legge a comunicargli, e che di fatto, salvo forse nel caso di grandi complessi industriali, non si sente in obbligo di comunicare.
Un ulteriore criticità si rileva al comma 1 lettera f) del decreto in questione, ove si prevede che: “(il Medico competente) invia all’ISPESL, esclusivamente per via telematica, le cartelle sanitarie e di rischio nei casi previsti dal presente decreto legislativo, alla cessazione del rapporto di lavoro, nel rispetto delle disposizioni di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (..)”
Fermo restando quanto sopra detto a proposito della trasmissione delle notizie inerenti i lavoratori che cessano il rapporto con l’azienda da parte del Datore, la prescrizione di cui sopra è in palese contrasto con il disposto dell’art 243 (Sorveglianza sanitaria per esposizione ad agenti cancerogeni o mutageni) il quale recita: “In caso di cessazione del rapporto di lavoro, il datore di lavoro invia all'Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza sul lavoro – ISPESL - la cartella sanitaria e di rischio del lavoratore interessato unitamente alle annotazioni individuali contenute nel registro e ne consegna copia al lavoratore stesso.” Pertanto non è chiaro chi sia il soggetto tenuto ad inviare la documentazione in questione.
Oltre a quanto citato a riguardo dell’art. 25, altri articoli pongono problemi all’attività del Medico Competente, per i motivi che di seguito vengono esposti.
- art. 40 (Rapporti del medico competente con il SSN) comma 1: Entro il primo trimestre dell’anno successivo all’anno di riferimento il medico competente trasmette, esclusivamente per via telematica, ai servizi competenti per territorio le informazioni, elaborate evidenziando le differenze di genere, relative ai dati collettivi sanitari e di rischio dei lavoratori, sottoposti a sorveglianza sanitaria secondo il modello in allegato 3B”.
La sanzione prevista (sanzione amministrativa pecuniaria da 2.500 a 10.500 euro) appare esorbitante in rapporto alla eventuale violazione, in considerazione del fatto che per violazioni cui possono conseguire danni alla salute sono previste pene di importo massimo inferiore alla metà di quanto previsto nel caso in questione. Appare invece evidente che gli aspetti relativi alla salute dei lavoratori debbano avere, anche sul piano di eventuali sanzioni, molto maggior peso di una attività tutto sommato di tipo amministrativo, pertanto, giuste le sanzioni previste per situazioni potenzialmente dannose, non si può capire la proporzione di quella prevista per la violazione di questo articolo.
Si fa inoltre presente che la trasmissione in questi termini può creare ancora la condizione per una sanzione indebita al Medico Competente ove, per i motivi già esposti, nel corso dell’anno egli non abbia potuto effettuare la prevista sorveglianza sanitaria, andando quindi a duplicare una fattispecie già sanzionata ai sensi dell’art. 25, ossia sanzionando più volte una stessa fattispecie di cui comunque il Medico Competente è vittima e non attore.
- Art. 186 comma 1 (Cartella sanitaria e di rischio): Nella cartella di cui all’articolo 25, comma 1, lettera c), il medico competente riporta i dati della sorveglianza sanitaria, ivi compresi i valori di esposizione individuali, ove previsti negli specifici Capi del presente Titolo, comunicati dal datore di lavoro per il tramite del servizio di prevenzione e protezione”.
Qualora il Datore di lavoro non comunichi, o comunichi in modo non corretto i dati in questione, il Medico Competente non ha modo di evitare l’eventualità di una sanzione. Pur essendo infatti evidente che egli deve avere conoscenza del documento di valutazione dei rischi, dovrà richiedere una comunicazione ufficiale di questi dati, che dovrà essere in grado di documentare a fronte di un controllo ispettivo, ma non ha potere alcuno per pretenderla ove il Datore di lavoro non collabori nella maniera corretta.
Ulteriori problemi si pongono al Medico Competente con gli obblighi che discendono dagli accordi scaturiti dalla Conferenza Stato-Regioni in ordine alle problematiche da consumo di alcool e/o sostanza stupefacenti da parte di alcune categorie di lavoratori.
Va premesso che il Medico Competente, come definito dal Documento n. 9 delle Linee Guida sul Titolo I del D.Lgs. 626/94 “(Definizione, ruolo e funzioni del medico competente) deve avere “abilità relazionali e comunicative tese all’ottenimento del consenso che deve essere subordinato ad una adeguata informazione sugli obiettivi di tutela della salute, sui metodi e criteri di riservatezza del trattamento dei dati personali, sulle conseguenze derivanti da un rifiuto a collaborare e sui benefici che si intendono raggiungere in seguito all'accertamento sanitario”.
Ciò pare in contrasto con una figura del Medico Competente che diviene agli occhi del lavoratore colui che lo sottopone ad accertamenti che, seppure in senso generale mirano certamente alla tutela della salute sua stessa e dei terzi, nell’immediato possono voler significare per lui o i colleghi di lavoro un danno molto grave, Non si può infatti non ricordare quanto sancisce l’art. 365 comma 2 del Codice Penale, ove, a proposito dell’obbligo di referto per gli esercenti le professioni sanitarie si precisa che tale obbligo “non si applica quando il referto esporrebbe la persona assistita a procedimento penale”, evidenziando, a parte il riferimento al procedimento penale in senso stretto, il concetto di priorità che deve avere il rapporto fiduciario fra il Medico ed il soggetto che a lui si affida ed in lui deve riporre la massima fiducia anche a costo di violare una norma peraltro vigente, come l’obbligo di referto.
Non appare corretto né saggio né utile ascrivere al Medico Competente un ruolo attivo in questa tipologia di controlli, che peraltro possono essere effettuati da strutture pubbliche, lasciando al Medico Competente la doverosa gestione della situazione quando sia acclarata una condizione del lavoratore non conforme al disposto normativo.
Vanno comunque segnalate alcune situazioni particolari riguardo a queste problematiche.
In primis, dal confronto delle lavorazioni per le quali sono previsti i controlli rispettivamente per l’assunzione di alcolici e l’uso di stupefacenti, balza agli occhi un particolare sconcertante, ossia che nell’allegato I al Provvedimento 16 marzo 2006, al punto 7, vengono indicate fra le “ATTIVITA' LAVORATIVE CHE COMPORTANO UN ELEVATO RISCHIO DI INFORTUNI SUL LAVORO OVVERO PER LA SICUREZZA, L'INCOLUMITA' O LA SALUTE DEI TERZI” le “mansioni comportanti l'obbligo della dotazione del porto d'armi, ivi comprese le attività di guardia particolare e giurata”. Se si legge l’analogo allegato all’intesa del 30/10/2007 (INTESA, AI SENSI DELL'ARTICOLO 8, COMMA 6, DELLA LEGGE 5 GIUGNO 2003, N. 131, IN MATERIA DI ACCERTAMENTI DI ASSENZA DI TOSSICODIPENDENZA), non si fa cenno a mansioni comportanti la detenzione o il porto di armi. Questo lascia perplessi, in quanto porterebbe logicamente a ritenere che il consumo di quantità anche modeste di alcolici, come è costume in occasione del pasto della maggior parte degli italiani, ancorché non induca alcun tipo di alterazione apprezzabile, risulta considerato maggiormente dannoso o pericoloso dell’assunzione di stupefacenti per soggetti professionalmente dotati di armi da fuoco. Analoga considerazione vale per i lavoratori della sanità come per “vigilatrice di infanzia o infermiere pediatrico e puericultrice, addetto ai nidi materni e ai reparti per neonati e immaturi; mansioni sociali e socio-sanitarie svolte in strutture pubbliche e private” ed ”attività di insegnamento nelle scuole pubbliche e private di ogni ordine e grado”.
È auspicabile che si tratti di dimenticanze al momento della stesura dell’intesa piuttosto che di una scelta deliberata.
Per quanto relativo all’accertamento del consumo di alcolici di cui alla legge 125/2001 e successivo Provvedimento del 16/3/2006, si pongono importanti problemi.
Può essere utile proporre alcune considerazioni sull’aspetto medico legale e le perplessità suscitate in questo ambito dalla normativa (come esposte da Vittadini e Lanfranco sul “Supplemento A, Psicologia” del Giornale Italiano di Medicina del Lavoro ed Ergonomia, Vol. 30 N.1, Pavia 2008):
“1. non è chiaro da cosa derivi la decisione di effettuare controlli solo su alcune categorie e non su altre;
2. poco o nulla i riferimenti legislativi esplicitano in termini di procedure, tempistiche e modalità di esecuzione degli accertamenti, nonché sui criteri di valutazione dei medesimi con la conseguente formulazione di un giudizio di idoneità o non idoneità alla mansione;
3. poco o nulla viene detto sul comportamento da tenere di fronte ad un rifiuto del lavoratore a sottoporsi ai test.”
Inoltre si pongono sul piano squisitamente pratico i seguenti problemi, relativi a:
- Gli strumenti per la determinazione di un consumo di alcool e la sua valutazione quantitativa, e la collocazione temporale di tale consumo.
- La disponibilità fisica all’intervento del Medico Competente ove richiesto
- La corretta valutazione dei risultati di esami ematici per la definizione di un soggetto alcolista o comunque consumatore di alcolici.
In ordine al primo punto, gli strumenti previsti per la determinazione quantitativa dell’alcool assunto nell’immediatezza del controllo sono gli etilometri. Tralasciando le considerazioni connesse alla diversa metabolizzazione soggettiva dell’alcool, resta però il problema che non è proponibile che detti strumenti vengano acquistati da tutte le aziende che hanno addetti con mansioni soggette alla normativa. Un uso limitato renderebbe irrazionale l’acquisto, soprattutto ove si pensi ad aziende di dimensioni ridotte o con un solo addetto, e potrebbe, dato l’uso limitato su tempi lunghi, inficiarne la corretta funzionalità.
Si pone quindi il problema di cui al secondo punto, ovvero la disponibilità fisica del Medico Competente, il quale avendo maggiori occasioni di utilizzo potrebbe dotarsi di uno strumento proprio da utilizzare presso le varie aziende. Il comma 2 art. 15, legge n. 125/2001 individua i soggetti a cui possono competere i controlli alcolimetrici e cioè il Medico Competente (art. 2 .1 lettera h) del D.Lgs.81/2008 ), o i "medici del lavoro dei servizi per la prevenzione e la sicurezza negli ambienti di lavoro con funzioni di vigilanza competenti per territorio delle aziende unità sanitarie locali". Ma in considerazione della realtà del rapporto di lavoro della maggior parte dei Medici Competenti potrebbe solo occasionalmente essere possibile un intervento tempestivo di questa figura al di fuori di grandi complessi aziendali ove sia garantita la presenza costante di un servizio sanitario; è molto probabile che, al momento della richiesta di accertamenti per sospetta ebbrezza alcolica, il Medico Competente si trovi genericamente “altrove” impegnato in altra attività, quindi l’attribuzione di questo onere dimostra ancor più come non si sia considerata correttamente la figura del Medico Competente nella sua reale e concreta attività. Ove egli sia presente per qualsiasi ordine di motivi, ricorrono le problematiche di cui sopra relativamente alla dotazione ed uso della strumentazione, ed al rapporto personale e professionale con il lavoratore.
Passando ad esaminare il terzo punto, test ematici, oltre alla misurazione del livello di alcool nel sangue eseguibile nell’immediatezza di una sospetta assunzione, ma con i problemi correlati all’ottenimento di un valido consenso informato se il soggetto è effettivamente in stato di ebbrezza, detti test permettono di rilevare l’abitudine del lavoratore al consumo di alcolici. Ma il grave limite di questi test consiste nell’impossibilità di determinare il “momento” di tale assunzione, per cui è paradossalmente possibile che venga a subire quanto indicato dal disposto di legge in caso di positività dei risultati un soggetto che dopo il lavoro, nella sua vita privata, fa uso di alcolici in quantità “medie” mentre nel periodo lavorativo e nelle ore immediatamente precedenti si astiene completamente dall’assunzione di bevande alcoliche. Va ricordato che il divieto previsto dalla legge 125/01 è esclusivamente riferito all’assunzione di bevande alcoliche nello stretto ambito lavorativo, che la Costituzione della Repubblica dispone (Articolo 13) che “ La libertà individuale è inviolabile”, criterio nel quale può essere compreso il disporre di se stessi, fuori dall’ambito lavorativo, come meglio si ritiene purché non si violi alcuna norma di legge, e nessuna legge dello Stato prevede il divieto di assunzione di alcolici fuori dell’ambito lavorativo, se non per situazioni specifiche come ad esempio nel Codice della Strada.
Le situazioni sopra descritte pongono il Medico Competente in una situazione di assoluta incertezza in ordine all’atteggiamento che egli debba correttamente tenere per adempiere alle prescrizioni normative.
Per quanto attiene alle norme in materia di uso di sostanze stupefacenti, il testo dell’Intesa della Conferenza Unificata del 30/10/2008 è anch’esso problematico in senso generale e in specifico per il Medico Competente.
Il primo rilievo riguarda il periodo che può intercorrere fra mancata presentazione del lavoratore agli accertamenti. La norma indica una tempistica “entro 10 giorni” entro la quale il lavoratore debba ripresentarsi, ma un periodo così lungo permetterebbe ad un lavoratore che consumi la maggior parte delle cosiddette “droghe pesanti” (quali eroina o cocaina, a puro titolo di esempio) in modo occasionale di sottrarsi ad un riscontro di positività in quanto la positività rilevabile nelle urine dopo un tale periodo è, secondo la letteratura scientifica, al massimo di 5 giorni per la assunzione occasionale di cocaina, minore per le altre “droghe pesanti”.
Si deve poi notare che l’accertamento da eseguire da parte del Medico Competente è previsto mediante uso di “tecniche immunochimiche rapide”, ma “purché sia fornita una registrazione oggettiva a stampa dei risultati”. Non è possibile ottenere tale registrazione con metodiche simili se non mediante uso di una specifica apparecchiatura, di cui non pare fosse nota l’esistenza fino alla promulgazione delle procedure in questione, almeno fra i medici ed i biologi anche nei più importanti laboratori italiani di riferimento, attrezzatura prodotta da un’azienda statunitense, evidentemente nota agli estensori del provvedimento.
Va comunque tenuto presente anche il disposto del titolo XI del Testo Unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti (DPR 309/90) che, all’art. 125, precisa che gli accertamenti correlati alla mansione lavorativa devono effettuarsi a cura di strutture pubbliche nell’ambito del Servizio Sanitario Nazionale, in contrasto quindi con quanto previsto dall’Intesa del 30/12/2007 e successivo Accordo..
Restano inoltre, e forse maggiormente avvertite, le perplessità espresse a proposito della norma sulle bevande alcoliche.
Da ultimo, per esaminare solo le questioni più pressanti, suscita forte perplessità il disposto dell’art. 25 comma 1 lettera n, in quanto in primis non esiste motivo alcuno perché la Pubblica Amministrazione richieda l’invio per posta raccomandata di dati di cui è comunque già in possesso, ma oltre a ciò il disposto ha caratteristica di una tantum, ovvero fissa la situazione ad un determinato termine temporale senza considerare che decorso tale termine altri soggetti intraprenderanno l’attività di Medico Competente ma non saranno soggetti ad alcun obbligo di autocertificazione, non prevista dalla norma oltre il termine di sei mesi dalla promulgazione del D.Lgs. 81/08, e pertanto, anche in questo, priva di qualsiasi efficacia. Oltre al fatto che ovviamente sarà cura di adempiere all’obbligo di certificazione da parte di tutti coloro che svolgono la propria attività nel rispetto delle regole stabilite, mentre non vi sarà effetto alcuno per coloro che la svolgessero in modo abusivo, e che eviterebbero ovviamente di autodenunciarsi.
Pertanto, Signor Presidente, questo documento si rivolge a Lei per richiedere una Sua particolare attenzione ed uno stimolo prestigioso al fine di addivenire ad una normativa che, nel rispetto dei principi del diritto, e in considerazione della realistica situazione operativa dei Medici Competenti, consenta a questi, lavoratori anch’essi, di poter operare in un panorama non equivoco e giuridicamente corretto. Ciò al fine di poter dare, in futuro ancor meglio che in passato, il loro contributo di cittadini e di professionisti affinché si riducano sempre di più le occasioni di danno correlate al lavoro, operando con la necessaria serenità nel quadro di una situazione di diritti e doveri precisi, e senza conflittualità ingiustificate ma anche, possibilmente, nella massima collaborazione fra tutti i soggetti coinvolti in questa importante tematica.
Lei, Signor Presidente, ha affermato:
“In nessun luogo, i lavoratori possono essere trattati come numeri. Ecco, questa sensibilità non può da parte nostra mai venire meno, essa significa partecipazione autentica, commossa al dolore, alla tristezza di tante famiglie, e significa dovere istituzionale di reagire, di indignarsi, di gettare l'allarme, di sollecitare risposte.”
Convinti della profonda verità contenuta nelle Sue parole, i Medici Competenti si rivolgono oggi a Lei per reagire ad un impianto normativo inadeguato, confuso, e che impone risposte dal Legislatore al fine di permettere ai Medici Competenti di poter lavorare in certezza e serenità, per dare anch’essi un fattivo contributo affinché si riduca quel dolore e quella tristezza cui Lei si riferisce, e che purtroppo spesso anche i Medici Competenti vivono così da vicino, sentendola come un fallimento della propria missione.
Data: 10 ottobre 2008
Il Direttivo Nazionale del Co.Na.Me.Co.
Dott. Gabriele CAMPURRA Presidente
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Dott. Massimiliano CANNAS Vice Presidente
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Dott. Giuseppe ORRU’ Segretario
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Dott. Giampaolo FRATINI Consigliere
Dott. Aristide PELLEGRINI Consigliere
Dott. Roberto TAFURO Consigliere
Dott. Sergio TRUPPE Consigliere
